México D.F., 10 de junio 2002—Hoy, la primera
iniciativa de ley de acceso a la información en la historia de México
se convirtió en ley, después de que fue firmada por el presidente
Vicente Fox Quesada en una ceremonia en la Residencia Oficial Miguel Alemán
de Los Pinos. La firma viene después de la aprobación de
la ley por unanimidad en ambas cámaras del Congreso Mexicano en
la última semana de abril, y marca el comienzo de esta histórica
legislación, cuyo fin es garantizar el derecho del público
a solicitar y recibir información del gobierno mexicano.
La ley representa un término medio entre dos propuestas que se
presentaron en el Congreso durante 2001. La primera fue producto del Grupo
Oaxaca, una coalición de la sociedad civil, ésta se presentó
ante el Congreso en octubre; el 6 de diciembre fue adoptada y apoyada por
miembros de todos los partidos con representación en la Cámara
de Diputados excepto el Partido de Acción Nacional del Presidente
Vicente Fox. La segunda propuesta la presentó al Congreso el gobierno
mexicano, el primero de diciembre. (Una tercera propuesta, presentada en
julio del año pasado por Luis Miguel Barbosa Huerta, diputado del
Partido de la Revolución Democrática, se incorporó
en la minuta de la iniciativa del Grupo Oaxaca.) Los lectores encontrarán
los textos de las dos propuestas principales abajo. En su mayoría,
la redacción de la ley final proviene de la iniciativa del gobierno,
pero con ciertos cambios importantes que se hicieron a raíz de las
negociaciones proseguidas durante el debate sobre la ley.
El producto final es una ley muy valiosa: bien concebida, bien articulada,
e inequívoca en sus esfuerzos por garantizar el derecho de los ciudadanos
a obtener información sobre su Poder Ejecutivo. Supone el prinicipio
de la publicidad, definiendo toda la información del gobierno como
pública (artículo 2), e instruyendo a todas las dependencias
y entidades del gobierno a favorecer el “principio de la publicidad de
la información” (artículo 6) por encima de la reserva. Obliga
a las entidades a publicar de manera rutinaria y asequible toda la información
que se refiera a sus funciones diarias, presupuestos, operaciones, personal,
salarios, informes internos, y celebración de contratos y concesiones
(artículo 7). Les concede a los particulares el derecho de solicitar
información que aún no se ha hecho pública por medio
de un procedimiento nada complicado (artículo 40), además
del derecho de recurrir en contra de la decisón de una entidad de
denegar la información (artículo 49), y el derecho de llevarla
entidad a juicio ante una tribuna si el recurso es rechazado.
En una claúsula especial e inovadora, la ley distingue la información
que se refiere a crímenes contra la humanidad o violaciones masivas
de los derechos humanos como única, prohibiendo expresamente al
gobierno a reservar tal información bajo cualquier circunstancia.
Si la aprobación de la ley federal de acceso a la información
en México es motivo de celebración, al nivel estatal los
avances en esta materia también son bastante alentadores.
De hecho, una semana antes de la aprobación de la iniciativa nacional,
el congreso estatal de Sinaloa aprobó su propia iniciativa de ley
de acceso a la información—el texto de la cual, en ciertos aspectos,
es aún mejor que el de la ley federal. La decisión de Sinaloa
ha despertado el interés de mucho otros estados mexicanos en redactar
y aprobar estatutos locales parecidos; durante la última semana
de abril, el gobernador de Michoacán, Lázaro Cárdenas,
convocó una reunión de un día entero en Morelia, la
capital del estado, para aprofundizar más en el asunto.
El texto de la iniciativa de Sinaloa se puede ver abajo.
Examinando la ley federal
Los objetivos más amplios de la nueva ley nacional mexicana se
plantean en el Cuarto Artículo. Entre ellos están: “Transparentar
la gestión pública,” “favorecer la rendición de cuentas
a los ciudadanos” de manera que puedan evaluar el desempeño de las
entidades del gobierno, y “contribuir a la democratización de la
sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho.”
A pesar de que la ley establece de manera explícita las obligaciones
de la transparencia del Ejecutivo, sus esfuerzos para establecer las mismas
obligaciones para el Congreso y la judicatura carecen de entusiasmo. De
por sí, esto no es motivo de preocupación; la mayoría
de los especialistas en la ley de acceso a la información concuerdan
en que los requisitos de la transparencia en cada uno de los tres poderes
del gobierno son distintos, y deben tratarse a través de legislación
distinta. Pero los activistas de la transparencia en México deben
empezar inmediatamente a contemplar la clase de reglamentos que se necesiten
para el Congreso y el Poder Judicial, y luego abogar para que éstos
se conviertan en ley. La judicatura, ampliamente reconocida como disfuncional,
corrupta, y cerrada, necesita nuevo criterios de transparencia para abrir
sus operaciones al escrutinio público con urgencia especial.
Las garantías de protección de la privacidad también
merecen legislación aparte, aunque la nueva ley sí les concede
un capítulo largo y bien elaborado (Primer Título, Capítulo
IV, Protección de los Datos Personales).
No todos los temas que surgieron en las negociaciones previas al voto
del Congreso en abril se han resuelto, y la ley final tiene sus puntos
débiles. La ley procura aplicar los mismos criterios de transparencia
a todas las instituciones gubernamentales y cuasi-gubernamentales mexicanas,
incluso el Instituto Federal Electoral, las universidades nacionales, y
los intereses comerciales del gobierno federal como el gigante petrolero
PEMEX, entre otras, pero los reglamentos les quedan cortos en algunos casos.
Por ejemplo, los partidos políticos están obligados a divulgar
las auditorías gubernamentales y los informes que entreguen al Instituto
Federal Electoral, pero no están obligados a publicar información
sobre sus fuentes de financiación. (El público sí
puede solicitar esta información a través de la ley.)
Los artículos 13 y 14 contienen las excepciones a la divulgación.
El artículo 13 enumera cinco categorías de información
considerada sujeta a reserva, incorporando el conept de “daño” –
es decir, la información se reserva sólo en el caso de que
su divulgación pueda causar daños identificables. Al nivel
más general, las categorías de reserva son: seguridad nacional,
relaciones internacionales, estabilidad económica, vida personal,
e investigaciones penales mientras siguen su curso. El artículo
14 enumera otras seis categorías de información que también
se consideran exentas.
Sólo el tiempo dirá cómo las entidades interpretarán
estas once excepciones, pero por el momento deben provocar ciertas inquietudes.
Primero, la ley incluye una cláusula que proviene de la iniciativa
original de Fox, la cual exime toda información cuya divulgación
pudiera “dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria
del país” (13, III): una protección potencialmente muy amplia,
dependiendo de la interpretación que le dé la entidad. Segundo,
se les concede a los órganos judiciales y policiales posibilidades
muy amplias de reservación de sus archivos, hasta los que contengan
información relacionada con “investigaciones anteriores” (14, III)
y documentos tribunales “cuando no hayan causado estado” (14, IV). Finalmente
– lo cual es una gran decepción – la ley exenta por completo todo
registro del proceso deliberativo interno del gobierno, reflejando opiniones,
recomendaciones y puntos de vista (14, VI). Este punto marca un contraste
fuerte con la historia detrás de la excepción comparable
en la Ley de Libertad de la Información estadounidense (excepción
5), la cual ha obligado al gobierno a separar y divulgar toda información
de carácter expositivo que contengan estos registros. La ley mexicana
sí requiere que las decisiones finales se documenten y se publiquen.
La ley de México contiene una inovación significativa,
sin equivalente en la legislación estadounidense. Después
de enumerar las excepciones en el artículo 14, el texto declara
que “No podrá invocarse el carácter de reservado cuando
se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales
o delitos de lesa humanidad.” Tomando en cuenta la reserva que hasta
hoy distorsiona nuestra comprensión de eventos históricos
tales como la masacre castrense de estudiantes en Plaza Tlatelolco de Ciudad
de México en 1968, o el papel de las fuerzas de seguridad del estado
en “desaparecer” a cientos de guerrilleros y activistas no-violentos mexicanos
en los años setenta, esta cláusula tan extraordinaria de
la nueva ley podría facilitar clarificaciones importantes además
de mayor rendición de cuentas.
La ley establece la creación de órganos gubernamentales
para implementar los nuevos reglamentos de transparencia. Cada entidad
creará una “unidad de enlace” como oficina administrativa encargada
publicar información abierta además de responder a las solicitudes
de particulares. Un nuevo “Comité de Información” supervisarálos
procedimientos de divulgación de la entidad y asegurará que
la unidad de enlace responda de manera correcta al público. También
está encargado de supervisar los criterios de reservación
de información y las decisiones de divulgar o denegar la información
dentro de la entidad, y organizar los documentos en poder de la entidad
para archivarlos. Según el artículo 17, se les obliga a las
entidades a elaborar un índice de sus archivos reservados, organizado
por tema, y publicarlo cada año – una mejora significativa
a la ley estadounidense.
Respecto a las unidades de enlace y los Comités de Información,
puede ser motivo de inquietud el hecho de que la ley establece que se crearán
y manejarán con el patrimonio ya existente de la entidad; no se
le asignará fondos adicionales para este propósito, lo cual
podría provocar resentimientos y resistencias burocráticos
contra los nuevos órganos.
Para implementar la ley al nivel nacional, se le requiere al gobierno
establecer un nuevo Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública. El Instituto jugará un papel crítico en este
proceso porque vigilará el proceso de acceso a la información
en todos sus aspectos. En las entidades, el Instituto ayudará a
establecer criterios para la reserva, proporcionará capacitación
y apoyo técnico sobre la forma de publicar información abierta
y responder a solicitudes, creará directivos para el manejo de datos
personales, avisará a las contralorías internas en casos
de supuesta infracción de la Ley y recibirá informes de éstas.
Para los solicitantes, el Instituto orientará a los particulares
sobre la forma de buscar información y hacer solicitudes, además
de recibir sus recursos de revisión. Finalmente, estará encargado
de educar tanto a los particulares como a los servidores públicos
sobre la nueva garantía, prepar una guía de acceso a la información
federal y producir un informe anual al Congreso sobre la capacidad de respuesta
del gobierno.
Aunque la administración de Fox quería escoger y nombrar
a los siete comisionados del Instituto sin intromisión ajena, el
Grupo Oaxaca pudo negociar un papel para el Congreso en este proceso, así
que ahora el Senado mexicano podrá rechazar una nominación
presidencial por medio de un voto mayoritario (artículo 34). A diferencia
de las unidades de enlace y los Comités de Información, el
Instituto tendrá un rubro propio en el presupuesto federal.
Otros aspectos de la nueva ley de acceso a la información incluyen:
-- Plazo para la reserva: Según el artículo 15, el gobierno
está obligado a abrir sus archivos reservados 12 años después
de su creación (un término medio entre el plazo de 20 años
en la iniciativa de Fox y el de 10 años en la iniciativa del Grupo
Oaxaca – y a compararse con el plazo de 25 años en la ley estadounidense).
-- Fechas límite: Se les obliga a las entidades a responder a
una solicitud dentro de veinte días hábiles, y entregar los
documentos pertinentes dentro de los diez días hábiles siguientes.
-- Documentos: Tanto las solicitudes de los particulares como las respuestas
del gobierno serán públicas ellas mismas, y las entidades
están obligadas a poner los documentos resultantes a la disposición
de todos y en una forma accesible (otra mejora a la ley estadounidense).
-- Cuotas de acceso: El Capítulo V de la nueva ley resuelve el
problema de las cuotas quitándo el costo de la búsqueda.
Sólo los costos de reproducción y entrega de los documentos
se cobrarán.
-- Positiva ficta: El artículo 53 resuelve a favor de
la propuesta del Grupo Oaxaca la cuestión del significado de la
falta de respuesta por parte de las entidades. Según la ley, la
falta de respuesta se considera una respuesta afirmativa a la solicitud,
poniendo en marcha el proceso y las fechas límite que corresponden
a una respuesta positiva, con la ventaja adicional de un procedimiento
acelerado.
-- Posibilidad de repetir una solicitud: En el artículo 60 se
les concede a los particulares nuevas oportunidades para apelar la decisión
de una entidad de reservar información cuando haya pasado un año
desde la decisión original.
La ley del estado de Sinaloa
La ley sinaloense de acceso a la información contiene varias
disposiciones bastante más avanzadas que las de la ley federal.
Una de ellas es de interés especial: la que establece la obligación
del Estado a educar a sus ciudadanos sobre el nuevo derecho a la información.
Esta obligación se detalla en el Capítulo III, “Promocionando
la transparencia.”
En el artículo 13, la ley establece la obligación de las
entidades estatales a capacitar a sus oficiales en materia del derecho
a la información y Hábeas Data, por medio de “cursos, seminarios,
talleres y cualquier otro método de enseñanza o entrenamiento
que se considere apropiado.” El artículo 14 se dirige al sistema
escolar: “Planes y programas de estudio para la educación básica,
primaria, segundaria y normal, además de la capacitación
de maestros de la educación primaria deben incluir instrucción
en la importancia del derecho de acceso a la información pública
y el derecho de Hábeas Data para una sociedad democrática."
La Comisión Estatal de Acceso a la Información Pública
de Sinaloa (equivalente al Instituto establecido por la ley federal) está
obligada a asistir en la elaboración de programas y materiales didácticos
para las escuelas. Finalmente, el artículo 15 requiere que las universidades
del estado, tanto públicas como privadas, incluyan en sus programas
apartados sobre el derecho a la información y Hábeas Data,
con la ayuda de la Comisión.
La ley sinaloense puede servir como una forma muy interesante de comprobar
la capacidad del gobierno para legislar cambios culturales, ya que más
allá de los nuevos requisitos de transparencia previstos en la iniciativa,
la ley también aspira a cambiar las actitudes y expectativas del
pueblo hacia su gobierno, educándolo en sus derechos y las obligaciones
del gobierno hacia el pueblo.
Conclusión
La sociedad civil mexicana ha marcado un hito histórico aprobando
tales leyes federales y estatales de acceso a la información. Ellas
representan el logro supremo de la larga campaña por la transparencia
y la responsabilidad gubernamentales en México, una campaña
que en verdad empezó en los años setenta, con esfuerzos para
reformar la Constitución Mexicana y así asegurar el derecho
a la información como una garantía constitucional del pueblo.
La nueva redacción del Artículo 6 de la Constitución
se aprobó en 1977.
Desde ahora, el gobierno tiene exactamente un año para hacer
los cambios institucionales previstos en la Ley y preparar sus servidores
públicos antes de que tome efecto la Ley. Sin embargo, los periodistas
y editores, académicos, abogados, activistas de la transparencia
y organizaciones de interés público que lucharon por el acceso
a la información por lo mismo tienen sólo un año también.
El éxito o el fracaso de la implementación de la Ley dependen
tanto de la participación constante de la sociedad civil mexicana
como de las acciones gubernamentales.
En México, el Poder Ejecutivo históricamente ha prevalecido
por encima de un Congreso débil, un sistema judicial disfuncional
y una prensa manipulada; sus ciudadanos tienen poca costumbre en reivindicar
– y recibir – sus derechos. Hoy, el público mexicano aún
no tiene acceso a información sobre las formas más fundamentales
en las que las acciones gubernamentales afectan la vida diaria, y temas
como los presupuestos de escuelas locales, las estadísticas sobre
el crimen, la reducción de la contaminación, los salarios
de los servidores públicos, la cantidad de oficiales policiacos,
los contratos celebrados y mucho más sigue inalcanzable para el
ciudadano común. Para que la nueva ley de acceso a la información
de México sea efectiva, los mismos grupos de la sociedad civil que
se organizaron para luchar por la ley ahora tendrán que movilizarse
para educar a la gente sobre como el uso de este derecho los puede beneficiar.